След Стената: Защо едни успяха, други – не?

На 16 ноември 2015 г., броени дни след отбелязването на 26-ата годишнина от падането на Берлинската стена, излиза сборникът „След Стената. Преходът в Източна Европа“, който проследява процесите в страните отвъд Желязната завеса и търси отговори на въпроса защо част от бившите „братски“ страни успяха, а други се върнаха към авторитаризъм.

Сред авторите на статиите в сборника (изд. „Колибри“) са премиери, президенти, анализатори от бившите социалистически страни. Сред тях са Вацлав Клаус за Чехия, Лешек Балцерович за Полша, Март Лаар за Естония. За Слования разсъждава Иван Миклош, за Грузия – Михаил Саакашвили, а за Унгария – Лайош Бокрос. Българският текст е на Симеон Дянков, финансов министър в първия мандат на Бойко Борисов.

Изказват се още директорът на Центъра за европейски политически изследвания Даниел Грос, професорът в Женевския международен институт Шарлз Виплош и политологът от Калифорнийския университет Даниел Трейсман.

Симеон Дянков, заедно с шведския икономист Андерс Аслунд, е съставител на сборника, в превод на Георги Иванов, Вера Асенова и Ивайло Георгиев.

Българската премиера на книгата ще бъде на 24 ноември от 19 ч. в Националния археологически музей в столицата, с участието на Дянков и на Иван Миклош – вицепремиер и министър на икономиката и финансите в няколко правителства на Словакия.

Предлагаме ви два откъса от книгата – от полския материал, откриващ сборника, и от „главата“ на Симеон Дянков:

Лешек БАЛЦЕРОВИЧ

Откъс от Глава 1:
Полша. Стабилизация и реформи при извънреден
и нормален политически процес

Поглед назад към периода на радикални реформи

Когато погледна назад към периода от септември 1989 г. до края на декември 1991 г., мисля, че изборът на радикална стратегия беше правилен. Това твърдение основавам на прочита си на емпиричната литература на постсоциалистическите икономики: не мога да намеря и един пример за нерадикална стратегия (забавяне на реформите или стабилизацията, забавяне на темпа на макростабилизация и либерализационните политики и т.н.), която при подобни начални и външни условия да е довела до добри резултати. По-специално, винаги съм считал твърдението, че „институциите били пренебрегнати“, за претенциозно изказване, насочено срещу радикалната стратегия, подобно на противопоставянето на шоковата терапия и градуализма.

Особено важни и успешни бяха либерализацията и ранната и масирана организационна демонополизация на полската икономика, същественото втвърдяване на бюджетните ограничения на държавните предприятия, унифицирането на валутния курс, въвеждането на конвертируемостта на полската злота и основаването на независима централна банка. Освен пакета от реформи бих изтъкнал споразумението от пролетта на 1991 г. с нашите кредитори за намаляване на огромния външен дълг на Полша с 50 процента в нетна настояща стойност, което се проведе в два кръга – през 1991 и 1994 г.

Провежданите политики се отклониха в някои важни аспекти от първоначалните намерения на икономическия екип. Някои от тези отклонения се наложиха от това, че определени първоначални условия бяха различни от това, което очаквахме. Всички големи грешки произтичаха от невзети решения: икономическият екип, включително и на Министерството на финансите, прие лоши предложения от някои други министерства, особено от Министерството на труда, което отговаряше за социалните политики.

Категорично най-голямата грешка бяха пенсиите. Тази грешка, направена в началото на 1990 г., имаше взривоопасни последствия през 1991 г. и в по-късни години. По това време Полша преживяваше бум на пенсионирането в съчетание с бързо нарастване на съотношението на средната пенсия към средната работна заплата – от 43 процента през 1989 г. до 63 процента през 1992 г. (Балцерович, 1995, с. 223). Така пенсионерите в Полша бяха свръхзащитени. Въпреки това широко разпространеният възглед, подсилен от популистки политици, беше, че пенсионерите са особено силно засегнати от шоковата терапия.

Други грешки са: приемането на предложение за специална пенсионна система за земеделските производители (тази система все още очаква реформа) и неуспехът да се обуздае твърде щедрата система на обезщетения за безработица, предложена от Министерството на труда, която предостави помощи на завършващите средни и висши училища, като по този начин разду броя на безработните.

Тези грешки от пропуснато действие вероятно отразяват комбинация от следните фактори: относителната липса на знания за социалните политики на икономическия екип; наследената икономическа ситуация, която погълна много от вниманието на екипа; наличието на добронамерен, но технически некомпетентен екип в Министерството на труда.

Осъзнах няколко години по-късно, че ние вероятно можехме да въведем един прост плосък данък в началото на 90-те години, вместо да приемаме предложения от МВФ конвенционален прогресивен данък върху личните доходи, който въведохме през 1992 г. Тази грешка бе породена от липсата на познания на екипа (не си спомням някой да е предлагал плосък данък в Полша през 1989–1991 г.). Настоях за въвеждане на плосък данък като част от цялостната данъчна реформа през 1998–2000 г., но това предложение срещна силна съпротива и плоският данък не беше въведен.

Темпът на приватизация на държавните дружества беше много по-бавен, отколкото ми се искаше. Много трудно беше да се избегне бавният темп поради политическия календар в Полша. Цялостният законопроект за приватизация бе приет през февруари 1990 г., но влезе в парламента едва през юли 1990 г. заради конкуриращи се мнения относно методите на приватизация. Новият министър на приватизацията Валдемар Кучински, близък помощник на Тадеуш Мазовецки, изпълняваше длъжността едва три месеца, преди да подаде оставка през декември 1990 г. Новият министър Януш Левандовски, който пое поста в началото на 1991 г., се опита да разработи схема за масова приватизация. Но преди тя да може да се осъществи, се проведоха парламентарните избори през есента на 1991 г. и Левандовски подаде оставка. По-късно поради популистки политики обхватът на масовата приватизация беше намален и въвеждането й се забави.

Бяхме много по-успешни с други процеси на приватизация. Приватизацията на дребно беше бърза. Новият частен сектор набираше скорост, подхранван от приватизацията на активи: държавните предприятия, които бяха изправени пред много по-тежки условия поради строгите макростабилизационни и либерализационни политики, продаваха или предоставяха на изплащане някои от своите машини, оборудване или сгради на частни фирми (за ранен анализ вж. Ростовски, 1993). През 1990 г. предприех някои допълнителни мерки за подпомагане на растежа на новия частен сектор: освободих новите частни фирми от данъци, въведох спомагателни схеми за микрокредитиране и убедих Полско-американския инвестиционен фонд да се съсредоточи върху схемите за финансиране на малки и средни предприятия.

Винаги съм вярвал, че представянето на полската икономика щеше да е още по-добро, ако приватизацията на държавните предприятия беше по-експедитивна, което щеше да наложи ранното въвеждане на някаква схема за масова приватизация. Бях критичен към възгледите на Корнай, че растежът на новия частен сектор е достатъчно условие за приватизирането на социалистическата икономика (Балцерович, 1995). Въпреки доказателствата, че държавните предприятия в Полша значително се пренастроиха в отговор на трудните макростабилизационни и либерализационни политики (Пинто, Белка и Крайевска, 1993), оставам убеден, че в дългосрочен план един голям държавен сектор ще е склонен да се върне към старите си методи, отравяйки както икономиката, така и политиката.

От огромно значение за извършването на реформите беше наличието на сплотен икономически екип с ясно и решително лидерство. Нашият екип се състоеше от няколко членове на оригиналната група „Балцерович“ от края на 70-те и 80-те години, от новите министри, отговарящи за икономическото развитие, както и от подбрани лица от Министерството на финансите, които познавах от работата ми в ДУУ. Имаше и две групи съветници: една към кабинета на заместник министър-председателя и друга от избрани учени. Първата група се фокусираше върху текущите въпроси, а втората – върху стратегически икономически препоръки. В допълнение специална група, умело режисирана от бившия ми ученик Йержи Козмински, се занимаваше с политическата среда, общественото мнение и медиите. Сътрудничеството с националната банка на Полша беше много добро и никога не сме имали сериозни разногласия помежду си. Без тези лични договорености и някои специални механизми за координация (Балцерович, 1995, 340–370) ние никога не бихме могли да действаме така бързо, както съумяхме, нито бихме могли да задържим курса на радикалната икономическа програма. Икономическият екип беше в състояние да промени основно посоката на икономическата политика, работейки с почти непроменена публична администрация. Този опит показа, че един главнокомандващ, който ръководи от високо, понякога може да промени поведението на цялата армия.

Като министър на финансите аз отговарях за огромния данъчен апарат. Бързо освободих всички ръководители на регионалните служби и ги замених с нови хора, избрани с открит конкурс. Това действие ни помогна да разбием връзките между данъчния апарат и държавните предприятия и по този начин да се утвърдят бюджетните ограничения, които те трябваше да спазват. То допринесе също така да избегнем широко разпространената корупция в данъчната администрация.

Докато радикалната икономическа програма се изготви и изпълни в периода на извънредни политики, който приключи през пролетта на 1991 г., критиките от политиците и медиите бяха сравнително малко. Въпреки това установеният икономически елит беше или неотзивчив, или критичен. С течение на времето критиките и протестите от страна на политиците и групите от интереси станаха по-силни, особено през 1991 г.

Радикалната икономическа програма в Полша бе въведена в период, в който се проведоха избори три пъти: местните избори през пролетта на 1990 г., президентските избори през есента на 1990 г. и парламентарните избори една година по-късно. Най-гръмогласните протести идваха от радикалните политически групи, които не бяха поканени на разговорите на кръглата маса през пролетта на 1989 г., както и от най-добре организираните лобита (миньори, железопътни работници и земеделски производители). Парадоксално е, че повечето от протестите бяха от частни земеделски стопани, които през последните години на социализма притежаваха около 70 процента от земята. Те не изпитваха никакви проблеми при продажбата на продукцията си при икономиката на недостига и бяха шокирани, когато такива проблеми се появиха в началото на 1990 г. В допълнение през 1989 г. те се възползваха от големи извънредни приходи, тъй като последното комунистическо правителство рязко увеличи цените на техните продукти, докато повишаваше цените на необходимите им суровини в много по-малка степен. Земеделските производители загубиха тези печалби при радикалната икономическа програма, приета в началото на 1990 г., която бе критикувана като сурова или разрушителна. Междувременно аз се фокусирах върху политиките и отделих малко време да ги обяснявам на обществеността. Вярвах, че това е най-добрият начин да използвам краткото време на извънредни политики.

Симеон ДЯНКОВ

Откъс от Глава 7: България. Големите колебания

Обръщане на посоката

… Шестнадесет правителства управляваха България след промените и нито едно от тях не повтори мандат (Бойко Борисов е единственото изключение, след като се върна на власт за втори път, макар и в сложна коалиция). В критични сектори като здравеопазването се смениха над 30 министри. Така средният мандат на здравен министър беше 10 месеца. За тези 26 години страната премина през чести обръщания на посоката: някои от основните реформи не просто се забавяха или видоизменяха, преди да бъдат приложени, но имаше и връщане назад – отмяна на вече работещи решения.

Основната причина за обръщане на реформите идваше не толкова от честите политически смени, колкото от устойчивостта на групи, свързани с Държавна сигурност и старите елити. Понякога и политическите смени бяха вдъхновявани от тези групи. Веригата от връзки, в чиято основа бяха старите тайни служби и номенклатура от ерата на комунизма, не беше скъсана. Бизнес интересите на статуквото зависеха от влияния в правителството или от топли контакти с подходящите чиновници. Стар съвет на покойния Илия Павлов гласял: „Правете бизнес с държавата“.

Отчетлив пример за обръщане на посоката са правомощията на митниците и данъчните в събирането на доказателства. В държава с голям сив сектор дознателните функции на тези органи при незаконни сделки и схеми за източване на ДДС са повече от необходимост. Такива правомощия бяха дадени на приходната администрация през 1992 г. при кабинета на Филип Димитров с въвеждането на първия посткомунистически данъчен кодекс. И бяха отнети четири години по-късно при Жан Виденов. Дознателните функции се върнаха отново през 2001 г., последната година от мандата на Костов. И отново бяха отнети през 2006 г. при Сергей Станишев. През 2012 г. успях да върна митническото дознание след люта борба с вътрешното министерство. Подготвихме и законови промени за връщане на данъчното дознание. Отново възникна спор с вътрешния министър. Официалният мотив бе, че разследващите правомощия на НАП ще обезсмислят съществуването на икономическа полиция. Данъчното дознание влезе в парламента и се прие през октомври 2013 г., като следващият вътрешен министър също не беше ентусиазиран.

Следващ пример е пенсионната реформа. Тя започна при кабинета на Костов, а с приетия през 1999 г. Кодекс за социално осигуряване бе заложена бъдеща пенсионна възраст от 65 г. за мъжете и жените. Следващите две правителства изчакаха. Като вицепремиер в кабинета на Борисов успях да устоя на натиска и продължихме реформата: плавно увеличаване на възрастта за пенсиониране до 65 г., запазване на нивата на осигуровките и премахване на привилегиите за полицаи и военни. Най-трудното беше постигнато, когато посоката отново се обърна. „Пенсионната реформа на Дянков“ беше отменена през 2014 г. при правителството на Орешарски.

Вторият кабинет на Борисов трябваше отново да се връща към темата и през лятото на 2015 г. бе приет значително изменен вариант на реформата: достигане на 65 години пенсионна възраст към 2037 г. Пакетът от промени включваше нарастване на осигурителната тежест. Увеличаването на осигуровките обикновено води до изобретяване на хитроумни методи за неплащането им. А и този инструмент щеше да е насочен за покриване на текущите дефицити – днешните работещи да поемат разхода за днешните пенсионери. Нямаше съвсем ясна визия какво ще стане със сегашните работещи, когато се пенсионират.

Показателен пример за забавяне и обръщане на реформите е свързан с политиката към собствеността на производствените активи. Раздържавяването започна чак през 1996 г., първоначално с ваучерна приватизация. В резултат на забавянето се срутиха цели сектори, като обезценката на активи беше основна причина за упадъка на индустрията. Процесът беше закъснял. Вече бяха ограбени много от държавните производствени активи чрез „спонтанна“ приватизация. След 1997 г. правителството на Иван Костов бе принудено да извърши спешно раздържавяване. Очакван страничен резултат при пожарната приватизация е увеличаване на корупцията. Покойният Александър Божков, вицепремиер и министър на промишлеността, пое основния удар като нарочен за комисионер при сделките.

През първите две години от правителството на Костов делът на приватизираните предприятия достигна 70%. Държавната собственост се запази най-вече в енергетиката, строителството, транспорта и телекомуникациите. Процесът продължи при кабинета на Сакскобургготски с продажба на монополиста БТК и на електроразпределителните предприятия. На няколко пъти бяха проваляни опитите за приватизация на друг държавен монопол – производителя на цигари „Булгартабак“. При първия кабинет на Бойко Борисов остатъчните държавни дялове в трите електроразпределителни дружества бяха продадени на стратегически инвеститори. Приватизираха се и няколко строителни фирми. Продажбата на подразделението за товарни превози на потъналата в дългове и схеми за източване БДЖ не успя.

През 2013 г. следващото правителство не просто спря процеса. Икономическият министър лансира намерение за одържавяване на три частни компании: химическа, оръжейна и енергийна. Това беше удивителен опит за национализация под предлога, че е нужна реиндустриализация и държавата ще играе роля в нея. Не по-малко удивителен беше избраният начин. Задачата бе възложена на Българския енергиен холдинг – държавната корпорация в енергетиката. БЕХ тихомълком учреди поредното си дъщерно дружество – Енергийна инвестиционна компания, – през което да се финансира национализацията. Падането на кабинета на Орешарски осуети тези планове.

БЕХ беше създаден през 2008 г. при мандата на тройната коалиция след серия от раздробявания и окрупнявания в сектора. Холдингът беше шапка на разнородни дейности – от доставките и преноса на природен газ, през централизираното купуване и продаване на електричество, стопанисване на атомната централа и на най-голямата държавна топлоцентрала, до добив на въглища и инвестиции в големи проекти с неясна полза, включително „Южен поток“. БЕХ играеше ролята на буфер за дефицитите в сектора, като поемаше дълговете на губещите си компании и пораждаше корупция с оплетена мрежа от финансови трансфери. При първото правителство на Борисов заедно с ресорния министър Трайчо Трайков предложихме закриването на БЕХ. Не успяхме. Българската енергетика все още е нереформирана, като лобизмът и корупцията в сектора пораждат дисбаланси и загубите растат.

Политиката в ядрената енергетика е отделен пример за лъкатушене. България има атомна централа от 1974 г., когато започва работа първият блок на АЕЦ „Козлодуй“. Дебатите дали да се изгради втора централа до град Белене се бяха водили няколко десетилетия. Проектът беше започнал през 1987 г. Правителствата на Димитров и на Костов го замразиха. През 2002 г. Симеон Сакскобургготски го размрази. След натиск от ЕС проектът отново спря, за да започне отново през 2008 г. при Станишев. Нашето правителство го прекрати през 2012 г. Две години по-късно отново беше провокиран дебат за рестарт на „Белене“. Сметката от това започване – спиране – започване – спиране вече надхвърля три милиарда евро.

На два пъти за тези 26 години имаше и реално връщане назад

Падането на кабинета на Филип Димитров бе последвано от едно твърде странно откъм политически позиции и интереси правителство, създадено с мандата на ДПС – това на Любен Беров. Укрепнаха няколко ранни холдингови структури, най-известна от които стана „Мултигруп“. Техният бизнес модел бе сходен: необезпечени заеми от новосъздадени търговски банки, овладяване на доставките на суровини и износа на продукция от все още държавните предприятия, използване на старите външнотърговски канали за оръжие и контрол върху транзитната контрабанда. Първите едри частни предприемачи бяха напътствани от доскорошните най-големи врагове на частното предприемачество.

След Любен Беров и парламентарни избори в края на 1994 г. на власт се върнаха бившите комунисти. Министър-председателят Жан Виденов, техният новоизбран млад водач, трябваше да олицетворява смяната на поколенията вляво. Самият Виденов остана неизкушен от корупционния потенциал на властта, но му липсваше опит и политическа твърдост. През втората година на кабинета банковият сектор се срути. Предвестник на събитията бе затварянето на създадената от старите служби Първа частна банка. Фалира една трета от сектора. Никой не върна банковите заеми, послужили за стартов капитал, и никой не понесе отговорност.

През 2013 г., двадесет години след Любен Беров, реалното усещане за връщане назад се повтори. Кабинетът на Пламен Орешарски пораждаше паралели с този на Беров.

………